Jakiś czas temu we wpisie poświęconym tematyce gruntów warszawskich wyrażałem nadzieję, że niedługo doczekamy się korzystnej dla dawnych właścicieli zmiany w orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Otóż w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt III CZP 14/16 Sąd Najwyższy miał odpowiedzieć na pytanie, czy wszczęcie postępowania administracyjnego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów tzw. dekretu Bieruta przerywa bieg przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania. Po lekturze wydanej w tej sprawie uchwały siedmiu sędziów z dnia 16 lipca 2016 roku jest już jednak wiadome, że związane z nią nadzieje dawnych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu okazały się płonne. W uchwale Sąd Najwyższy przesądził bowiem, że opisana wyżej czynność nie powoduje przerwania biegu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych; skutek taki następuje dopiero z chwilą skierowania do sądu pozwu o zapłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem w przeszłości bezprawnej, odmownej decyzji dekretowej.
Rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy rozpoczął od przypomnienia, że bieg terminu przedawnienia powoduje jedynie taka czynność wierzyciela, która bezpośrednio zmierza do dochodzenia, ustalenia lub zabezpieczenia konkretnego roszczenia (art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego). Z tej konstatacji wynikają dwa zasadnicze wnioski. Po pierwsze, nie przerywają biegu przedawnienia roszczenia wszystkie te czynności, które tylko pośrednio wywołują jeden z powyższych skutków (np. stanowią warunek skutecznej realizacji danego roszczenia, ale same w sobie do tej realizacji nie prowadzą). Po drugie, roszczenie, co do którego wierzyciel dokonuje określonej czynności, musi być dokładnie tym samym roszczeniem, co do którego biegnie termin przedawnienia.
Nakreśliwszy takie a nie inne warunki brzegowe, Sąd Najwyższy uznał, że w przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) nie są one spełnione, a co za tym idzie – wniosek taki nie przerywa biegu terminu roszczenia odszkodowawczego. Skąd wzięła się taka ocena prawna?
Przede wszystkim Sąd Najwyższy stwierdził, że przyznane byłym właścicielom w art. 7 ust. 1 dekretu uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) nie ma charakteru odszkodowawczego i nawet ewentualne nabycie tego prawa na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie może być kwalifikowane jako naprawienie szkody w postaci restytucji naturalnej. Innymi słowy, zdaniem Sądu Najwyższego w omawianym przypadku brak jest tożsamości roszczeń, co – zgodnie z tym, co napisałem wyżej – wyklucza uznanie, że doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego.
Nadto, w uchwale zauważono, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego sprawia, że konieczne jest ponowne rozpoznanie wniosku byłego właściciela o przyznanie tego prawa. W związku z tym, zdaniem Sądu Najwyższego, dopiero ostateczna decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania wniosku albo prowadzi do wyeliminowania uszczerbku majątkowego (w razie wydania decyzji pozytywnej), albo też przesądza o zaistnieniu szkody (w razie wydania decyzji odmownej). To z kolei skłoniło Sąd Najwyższy do uznania, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego dotyczy etapu wcześniejszego niż powstanie szkody, bo dotyczącego wykonania zobowiązania gminy przyznania prawa użytkowania wieczystego na warunkach określonych w dekrecie. Jak wyjaśniono w uchwale:
„Celem wniosku jest uzyskanie uprawnienia do gruntu i uregulowanie relacji byłego właściciela o charakterze prawnorzeczowym z właścicielem gruntu, natomiast nie jest nim bezpośrednie zmierzanie do dochodzenia naprawienia uszczerbku majątkowego w formie restytucji naturalnej, stąd nie można uznać, że wszczęcie i powadzenie tego postępowania stanowi czynność, która zmierza do dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, którego źródłem jest nieważna decyzja. Postępowanie administracyjne powiązane jest jedynie pośrednio z odszkodowawczym postępowaniem cywilnym w zakresie jego wpływu na skuteczność dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przez rozstrzygnięcie o niektórych elementach stanu faktycznego. (…) Trzeba rozróżnić czynność bezpośrednio zmierzającą do dochodzenia roszczenia oraz czynność, której przedmiot i skutek bezpośrednio do dochodzenia roszczenia nie zmierzają, chociaż stanowią warunek skuteczności jego dochodzenia w innym postępowaniu. Czynności wszczynające postępowanie, którego wynik przesądza jedynie o pewnych elementach stanu faktycznego roszczenia stanowiącego przedmiot innego postępowania nie noszą cechy bezpośredniości w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c. i do nich trzeba zakwalifikować wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu.”
Na otarcie łez, w uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wskazał dawnym właścicielom dwa sposoby (moim zdaniem mocno wątpliwe) radzenia sobie z przedawnieniem przysługujących im roszczeń odszkodowawczych.
Po pierwsze, jeżeli przedawnienie jeszcze nie nastąpiło, a cały czas toczy się jeszcze postępowania administracyjne w trybie przepisów dekretu, to dawny właściciel może „zawczasu” skierować do sądu pozew o odszkodowanie, a następnie wnieść o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia sprawy administracyjnej (na podstawie art. 177 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego). Minusem tego rozwiązania – o czym jednak Sąd Najwyższy nie wspomniał – jest jednak to, że taki pozew trzeba najpierw opłacić (a w praktyce opłata w tego rodzaju sprawach jest niemała, gdyż odpowiada 5% wartości utraconych praw do nieruchomości, które to nieruchomości często są położone w bardzo atrakcyjnych lokalizacjach Warszawy), a z całą pewnością nie każdy powód uzyska sądowe zwolnienie od kosztów. Nadto, tego rodzaju pozew jest niejako już na wstępie obarczony ryzykiem przegrania sprawy w całości lub w części, gdyż dopiero ostateczny wynik postępowania administracyjnego pozwoli ocenić czy i w jakim zakresie szkoda wyrządzona powodowi wymaga jeszcze naprawienia. Przykładowo, może być i tak, że w wyniku ponownego rozpoznania wniosku dekretowego dawny właściciel uzyska prawo użytkowania wieczystego do całości dawnej nieruchomości, wobec czego złożony przez niego pozew stanie się całkowicie bezzasadny. Nawet cofnięcie takiego pozwu może zostać potraktowane przez sąd jako przegranie sprawy, a to oczywiście wiąże się z koniecznością pokrycia kosztów sądowych oraz zwrotu kosztów poniesionych przez przeciwnika.
Po drugie, jeżeli roszczenie odszkodowawcze obiektywnie się przedawniło, a Skarb Państwa podniósł w procesie zarzut przedawnienia, to dawny właściciel może się przed tym zarzutem bronić twierdząc, że podnoszenie takiego zarzutu stanowi nadużycie prawa (art. 5 Kodeksu cywilnego). Mając jednak na uwadze, jak wyjątkowy charakter ma ten przepis i jak ostrożnie jest on stosowany przez sądy powszechne, chyba nikomu nie rekomendowałbym zakładania sprawy sądowej opartej tylko na nadziei, że zarzut przedawnienia uda się zwalczyć zarzutem nadużycia prawa. Inna sprawa, że w omawianej sytuacji trudno jest nawet stwierdzić, na czym miałoby polegać owo nadużycie prawa ze strony Skarbu Państwa, skoro dawny właściciel nieruchomości obiektywnie mógł (a w świetle komentowanej uchwały – nawet powinien był) wnieść w tej sprawie pozew do sądu przed upływem 3 lat od dnia stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej.
Z uchwałami Sądu Najwyższego można się zgadzać albo nie, ale trudno zaprzeczyć, że rozstrzygnięcia w nich zawarte de facto przesądzają o treści obowiązującego prawa. Muszę jednak przyznać, że po lekturze uzasadnienia uchwały wydanej w sprawie o sygn. akt III CZP 14/16 mam spore wątpliwości, czy pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy jest trafny. Tok rozumowania Sądu Najwyższego na pierwszy rzut oka wydaje się wprawdzie być spójny i logiczny, ale…
Przede wszystkim nieco zbyt pochopna i powierzchowna wydaje mi się teza, że toczące się w trybie przepisów dekretu postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie zmierza do naprawienia szkody. Moim zdanie kluczowe w tej kwestii jest udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie, kiedy tak naprawdę dawnemu właścicielowi wyrządzono szkodę. Według mnie momentem takim może być tylko data wydania pierwotnej, wadliwej decyzji odmawiającej przyznania tego prawa (której wadliwość następnie stwierdzono w postępowaniu nadzorczym); nie jest to zresztą mój prywatny pogląd, tylko stanowisko samego Sądu Najwyższego, wyrażone w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie o sygn. akt III CZP 112/10. Skoro tak, to już od tej daty mamy do czynienia za szkodą, a jedyną niewiadomą pozostają jej ostateczne rozmiary. I dalej, jeżeli szkoda zaistniała już wtedy, a toczące się wiele lat później ponowne postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku dekretowego może doprowadzić do „wyeliminowania uszczerbku” (dosłowny cytat z uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 14/16), to trudno nie uznać dochodzonego w tym trybie roszczenia za mające charakter odszkodowawczy. Owszem, rację ma Sąd Najwyższy twierdząc, że przepisy dekretu nie przyznawały decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego funkcji kompensacyjnej. Wydaje się jednak, że inaczej należy traktować pierwotne rozpoznanie wniosku o przyznanie tego prawa, a inaczej – rozpoznanie tego wniosku po raz kolejny, mające miejsce już po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pierwotnej decyzji odmownej. W tym pierwszym przypadku w momencie rozpoznania wniosku dekretowego nie istniała bowiem jeszcze szkoda, natomiast w tym drugim – już tak. Można zresztą odnieść wrażenie, że oceniając tę kwestię w komentowanej uchwale Sąd Najwyższy nieco się pogubił, w jednym miejscu wskazując, że pozytywna decyzja dekretowa eliminuje uszczerbek (czyli musiał on istnieć już wcześniej), a fragment dalej – że dopiero odmowna decyzja dekretowa przesądza o zaistnieniu szkody.
Wreszcie, wątpliwości budzą też zasugerowane przez Sąd Najwyższy i opisane przeze mnie powyżej „środki zaradcze”, które jedynie z pozoru mogą posłużyć za koło ratunkowe dla dawnego właściciela, a w rzeczywistości ich przydatność jest relatywnie niewielka.
radca prawny Jakub Jędrzejewski
Polecamy również: Dekret Bieruta, odszkodowania za linie wysokiego napięcia
Zostaw komentarz