Decyzja nadzorcza ministra a termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego

Bardzo często bywa tak, że aby w ogóle rozpocząć dochodzenie roszczeń reprywatyzacyjnych, należy w pierwszej kolejności podważyć ten akt administracyjny, którego wydanie przesądziło przed laty o przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa (tak jest np. w wielu sprawach dotyczących tzw. gruntów warszawskich). Celowi temu służy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jest to szczególny środek prawny, pozwalający zainteresowanym osobom na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych bardzo poważnymi uchybieniami, których wyczerpujący katalog ustawodawca zamieścił w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku, w którym organ nadzorczy dopatrzy się w decyzji jednego z takich uchybień, powinien stwierdzić nieważność takiego rozstrzygnięcia, bądź też – w przypadkach opisanych w art. 156 § 2 Kodeksu – stwierdzić jego wydanie z naruszeniem prawa.

Gdy już dysponujemy taką korzystną dla nas decyzją organu nadzorczego, z reguły oznacza to, że możemy dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem pierwotnej, wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Jeżeli owa pierwotna decyzja została wydana przed dniem 1 września 2004 roku (co w polskich realiach jest przypadkiem najczęstszym), to podstawą prawną do żądania naprawienia szkody jest dawny art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co istotne, § 6 tego przepisu stanowi, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja organu nadzorczego.

Ustalenie, od jakiej daty rozpoczyna bieg ów 3-letni termin przedawnienia, z pozoru wydaje się być bardzo proste. Nie zawsze jednak tak jest, o czym może świadczyć choćby to, że nad omawianym przepisem musiał się w ostatnim czasie pochylić sam Sąd Najwyższy (i to w składzie siedmiu sędziów). Otóż w uchwale z dnia 20 stycznia 2015 roku Sąd ten wskazał, że:

„Jeżeli w wyniku wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 KPA albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy minister lub samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło – po tym dniu, lecz przed dniem 11 kwietnia 2011 r. – nieważność tej decyzji albo jej wydanie z naruszeniem prawa, termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany w art. 160 § 6 KPA rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie jego złożenia – z chwilą wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy.”

Na pierwszy rzut oka stanowisko Sądu Najwyższego może się wydawać dość zawiłe i niezrozumiałe, spieszę zatem z wyjaśnieniami.

Otóż po pierwsze, uchwała dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których wniosek o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji administracyjnej był rozpatrywany przez ministra bądź samorządowe kolegium odwoławcze. Uwaga ta jest bardzo istotna, gdyż w odróżnieniu od decyzji wydawanych przez inne organy administracji, stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia ministra lub kolegium nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, lecz tzw. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

Po drugie, kluczowym pytaniem, na które należy sobie odpowiedzieć, jest to, w jakim dniu ostateczna staje się decyzja ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, (co ma z kolei zasadnicze znaczenie dla zastosowania art. 160 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż 3-letni termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego rozpoczyna bieg właśnie wtedy). W aktualnym stanie prawnym odpowiedź nasuwa się sama – skoro zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczne są te decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to oczywistym jest, że decyzja ministra lub kolegium staje się ostateczna:

• z dniem upływu 14-dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszą decyzją (w przypadku, gdy strona nie złożyła takiego wniosku),

• z dniem wydania kolejnej decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w przypadku, gdy strona złożyła taki wniosek).

Wątpliwości Sądu Najwyższego wzbudziła natomiast sytuacja, w której decyzja ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego została wydana przed dniem 11 kwietnia 2011 roku. Dlaczego akurat przed tym dniem? Otóż dlatego, że przed wskazaną datą przepis art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego brzmiał inaczej – tzn. nie wymieniał w swej treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; wynikało z niego jedynie, że ostateczne są tylko te decyzje, od których nie przysługuje odwołanie. W rezultacie przed nowelizacją tego przepisu nie było wiadomo, czy decyzja ministra lub kolegium staje się ostateczna od razu, tj. bez względu na to, czy strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszą decyzją, czy też o jej ostateczności można mówić dopiero od momentu wydania drugiej decyzji przez ten sam organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Jak łatwo się domyślić, orzecznictwo sądów w tej kwestii było bardzo rozbieżne i tę właśnie niepewność Sąd Najwyższy zdecydował się definitywnie przeciąć w cytowanej wyżej uchwale.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że w ocenie Sądu Najwyższego brak jest przekonujących argumentów przemawiających za tym, by termin przedawnienia liczyć odmiennie tylko w zależności od tego, czy decyzja organu nadzorczego została wydana przed dniem 11 kwietnia 2011 roku czy też w okresie biegnącym od tej daty. Sąd Najwyższy stwierdził – i należy się z nim w pełni zgodzić – że zarówno wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 16 § 1 i art. 160 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i wzgląd na wartości chronione konstytucyjnie (np. prawo do równego traktowania i zakaz dyskryminacji) nakazują przyjąć, że również w okresie przed nowelizacją złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywoływało ten sam skutek, co złożenie odwołania. Oba te środki zaskarżenia należy zatem traktować identycznie.

Podsumowując, nie jest istotne, czy decyzja organu nadzorczego została wydana przed czy po dniu 11 kwietnia 2011 roku. W każdej z tych sytuacji staje się bowiem ona ostateczna dopiero w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (albo upływu 14-dniowego terminu do złożenia przez stronę takiego wniosku). Co za tym idzie, dopiero od tego momentu rozpocznie swój bieg 3-letni termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przewidziany w art. 160 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

radca prawny Jakub Jędrzejewski

Polecamy również: Dekret Bieruta, odszkodowania za linie wysokiego napięcia